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今年，总书记参加十四届全国人大一次会议江苏代表团审议和考察江苏时，赋予江苏在高质量发展上继续走在前列和民生保障上走在前的重大任务，南京市民政局根据中央、省、市提出的要健全分层分类的社会救助体系、兜紧兜牢民生保障底线的总要求，不断改革完善社会救助体系，持续推进社会救助领域“放管服”，围绕“发展服务类救助”积极探索。在准确把握服务类救助核心内涵的基础上，通过“整体统筹、多地试点”，聚焦实践样态并归纳凝练共性特征，推行分层分类、分群分级的救助服务体系，递送个性化、项目式的救助服务内容，打造地域性、有特色的救助服务品牌，形成了“迈向整体智治的服务类救助格局”的栖霞特色，“多维‘监测-评价-帮扶’体系与社会资本动员”的建邺经验，为困难群众提供更加精准、暖心的救助服务。
一、社会救助转型：立足物质、拓展服务
随着全面建成小康社会，社会救助发展的不平衡不充分体现在，如“救助目标定位于保障生存；救助理念为供给导向；救助对象多为特困群体、低保群体，忽视支出型困难群体、特殊困难群体等；救助内容侧重于物质供给”等。这些问题的存在，既影响了困难群体对美好生活的向往，同时反映出单一的物质类救助已难以适用于当下的相对贫困形势，建立服务类社会救助，形成“物质+服务”的救助方式成为健全分层分类社会救助体系的重点任务。
全市民政部门紧扣民生领域发展演化的规律，准确透析新时代民生事业的特征，倾力创新救助的治理机制，提高制度效率、助推社会公平，适应社会经济发展水平。重点聚焦研究探索以下几个方面：一是根据“立足物质、拓展服务”的原则，拓展救助内容，将单一“物质救助”，拓展为“物质+服务”，以需求为导向，建立基础性与个性化相结合的救助服务清单，实行自下而上的“救助需求-服务供给”模式，以满足多样化的救助需求。二是将困难群体覆盖范围拓展至低收入人群及各类特殊困难群体，不仅重视对“贫”的理解，而且关注对“困”的透析，通过多维视角识别困难人群的致贫因素，提供针对性的救助服务方案。三是救助主体多元参与，坚持“政府主导保基本，市场介入作补充，社会参与献爱心”的基本思路，推动多元主体参与到社会救助工作中来，形成协调共治的良好局面。
二、服务类社会救助的南京探索
（一）栖霞区：迈向整体智治的服务类救助格局
在探索服务类救助发展的路径中，我市栖霞区借助数字技术快速发展的契机，以精准、高效的救助递送为改革方向，重塑救助服务运行机制，开启了迈向整体智治的服务类救助格局。
实践中，该区先行先试，将服务类救助向低收入和特殊困难人群拓展。以困难家庭为单位进行全面排查、深度调查、客观分析、分类评估，借鉴马斯洛需求层次理论，对困难群众服务需求进行归纳分析，进一步明确了服务的重点人群与服务内容的层级。
根据生活环境、健康状况、社会地位等多维度指标“群”分六类，区分了“困难老人家庭、残疾人家庭、未成年人家庭、重大疾病患者家庭、有劳动力但失业的家庭以及单亲家庭”等6类困难家庭。这6类人群的服务需求侧重点不同，有的呈现出明显的差异化。调查显示，近90%的残疾人需要康复服务，85%左右的困难老人需要照护服务，约68%的未成年人需要成长陪伴服务，此外，有劳动能力但失业的家庭基本都需要就业培训服务，重大疾病患者家庭需求的重点是医疗资源链接与精神支持服务，单亲家庭需要足彩胜负14场的是精神抚慰服务，从而使服务类救助底数清、情况明、研判准、针对性更强。
针对服务对象在生活物资、精神慰藉、医疗护理、就业辅导等多层次服务需求“级”分四等，提供“基本生活照料与支持服务、精神关爱与疏导服务、预防保健和康复护理服务、生活与就业能力提升服务”等四级服务内容。其中，基本生活照料与支持服务主要包括助餐、助浴等“十四”助，精神关爱与疏导服务涵盖心理咨询、心理辅导、心理干预、情绪疏导等四大方面，预防保健和康复护理服务主要有建立健康档案、家庭医生签约、健康监测、肢体康复以及服药训练、器材使用技能培训等，生活与就业能力提升服务的重点是就业咨询、就业培训、就业介绍、职业规划等，同时围绕服务内容和紧急程度，相应设置“紧急干预、纳入兜底、需要关爱、持续关注”四个标签，从而使服务类救助更加科学合理、逐层递进、持续发展。
通过对六类人群、四个层级的精准划分，形成了基础性与个性化相结合的困难群体服务供需清单。一是按需帮扶，建立服务需求清单。采用“线上+线下”的信息采集模式，发放调查问卷2万余次，涉及困难群体8000多人，最终提炼出8大类25小类的需求清单。二是协同共治，建立服务供给清单。按照“政府为主导、社会组织为主体、社会力量作补充”的思路，组建了“救助服务联盟”。在联盟中，以民政部门为主导，有效联动了住建、财政、人社等政府部门，并链接上百家社会组织、千余名社会志愿者、多家爱心企业、慈善组织等社会力量，拓展形成了政府购买服务类、专业社工类、链接资源类、社区互助类、公益志愿类、结对帮扶类等8类服务供给清单。在运行机制中，各个治理主体以信任为基石，按职能划责任，通过数据信息串联共享，形成了协同共治的良好局面。
此外，该区还打造了“救助云超市”平台和区级智慧救助调度中心。前者，“救助云超市”的运行模式为：困难群体自主在线下单，社会组织在线接单，区、街道管理人员按照相关服务数据对社会组织进行绩效考评。其中，“救助云超市”目前所提供的救助服务项目覆盖了基本生活服务、政策文件解析等8大类。后者，区级智慧救助调度中心的功能主要体现在救助服务的递送环节，建立“有求必应、有单尽接”的快速响应机制，如借助数字技术实时监测社会组织的服务情况、设置/畅通服务类救助监督热线接受困难群体的服务反馈等方面。
期间，先后出台了4个服务类救助政策文件，累计投入5000多万元救助资金，形成“时间银行”、“邻里小饭桌”、“希望有约”、“福彩助学圆梦”、“残疾人直播创就业”等一批多元参与的服务类救助品牌，惠及困难群体50多万人次。经过探索实践，栖霞区服务类救助由“被动申请”向“主动发现”转变、“粗放救助”向“精准服务”升级，形成了“需求-供给-评估”立体化的救助模式，实现了“线上一键受理、线下快速响应”的运作机制，困难群体“幸福指数”持续提升。
（二）建邺区：多维“监测-评价-帮扶”体系与社会资本动员
在探索服务类救助的道路上，我市建邺区本着问题导向，府、校、社、企多方协同联动，围绕困难群众致困原因多元、救助需求多样、评估方法单一等社会救助“堵点”，在推进困难家庭“六维”评估体系探索与实践中，通过实践—运用—实践，构建了经济发达地区多维贫困综合评估认定指标体系与社会资本有机衔接的服务类救助模式。
以多维指标监测困难群体，其目的是建立救助前的预警机制，即通过“评、摸、问、开”，形成专业组织介入困难家庭综合评估、关爱帮扶全过程的体制机制和工作流程（评就是专业组织入户上门开展综合评估；摸就是结合评估和走访情况，摸清困难家庭基本生活和多维贫困状况的底数，掌握已享受的社会救助项目；问就是通过面对面交流，掌握困难家庭帮扶意向和需求；开就是针对困难家庭实际困难情况开出具体救助帮扶清单）。第一步，建立“六维”贫困指标，综合考察困难家庭在日常生活、住房保障、劳动就业、健康医疗、教育负担、社会融入等6个维度，全面摸清了困难家庭的现实需求，并坚持边实践边运用边完善，持续优化困难家庭多维指标体系。同时，按照多维指标的得分情况将困难家庭“贴上”紧急程度标签，并上传至困难群体数据库进行实时监测、开展预警。按照固定对象定期评、家庭变化立即评、新进对象实时评、主动发现跟进评的原则，积极开展困难家庭综合救助评估，重点发现受助者是否存在隐藏性贫困或其他类型的贫困，依据评价结果，按需制定帮扶方案。对于群众反映强烈、需求迫切的困难，及时跟进评估，并依据综合评估报告，进行综合救助分析测算，精准界定困难家庭程度，为精细配置救助资源、量身定制帮扶措施提供依据。这一过程中，依托社会救助大联盟组织，提供包括低保、特困人员、基础性服务救助、临时救助等多类型救助内容，综合构建“物质+服务”的救助网络，按照困难等级进行梯度化的帮扶，做到一户一策。
此外，社会资本的有效动员又是其一大特色。该区打造了一个社会救助生态圈，其中，整合了政府部门、社会组织、爱心企业、志愿者、困难群体等多主体的救助力量。在社会救助生态圈中，政府主要发挥着链接各类社会救助力量、减少主体间的沟通成本、加强主体间信任感等功能；社会组织则承担着递送救助服务项目的功能，如社区爱心食堂、困境儿童康复训练等服务项目；社会企业主要提供差异性的服务内容，如慈善捐赠、爱心超市等救助服务；志愿者队伍则发挥着补充性的功能，帮助政府部门进行摸排、走访困难群体等工作。同时，开创性地重新赋能困难群体，通过困难群体间的熟人网络去发现其他困难群体，并识别出困难家庭的隐形贫困，有效地助推了“应服尽服”的救助目标，既节约了政府资源，又化解了现实矛盾，基层经办效率明显提升，干群关系更加和谐稳定，推动基层社会治理更优发展。近年来，共培育发展了5家专业类评估组织，整合了教育、房产、司法、工会、残联等15家职能部门、群团组织救助资源，链接了“两新”组织、建邺区社会组织培育孵化中心等21家不同功能类别的社会组织加入社会救助共同体，对全区2000多户困难家庭进行了综合评估。
“六维”体系的探索实践，有力推进了社会救助制度的改革完善。一是认定方式改进。推进了救助认定由过去单一的基本生活状况认定向多维贫困评价转变；二是救助模式重塑。实现了救助方式由资金救助向“资金+个性化服务”嬗变，由满足基本生活需求向提供多维服务转变；三是救助对象更广。救助对象由传统绝对贫困家庭向低收入群体拓展，有效解决了过去存在隐性困难、家庭突发变故和游离于民政兜底保障范围的困难群众多样化救助问题；四是施救主体多元。救助主体由政府兜底救助向社会力量多元参与延伸，进一步激发社会力量参与救助的活力，大救助格局更加健全。
三、创新优化服务类救助发展路径
（一）构建分层分类、分群分级的救助服务体系
社会救助所重点关注的特困人员、低保家庭外，新时期应将低保边缘、支出型困难家庭、因病因灾因突发事件陷入生活困难的家庭纳入到社会救助体系中来。在这一过程中，需要完善“分层分类”救助服务体系，积极发展“分群分级”救助服务体系。按照基本生活状况、健康状况、教育状况、居住状况、就业状况等多维指标，对困难群体进行分群评估，分为困难老人、困难残疾人、重大疾病患者、困境儿童、有能力但失业的家庭、单亲家庭等困难群体。之后，按照分群结果提供分级服务内容，如基本生活服务、护理服务、托管服务、就业服务、法律援助服务、精神慰藉服务等救助项目。另外，还应按照困难家庭的急难状况，梯度化的进行服务递送。最终，构建“物质+服务”综合型救助政策体系，全面提升困难家庭的生活满意度。
（二）完善政府购买服务类社会救助项目
全面推进政府购买救助服务项目，完善针对社会组织等服务机构的考核评估机制：事前按照组织规模、专业工作人员数量、特色项目等维度评估面上的社会机构，筛选出一批高质量的救助服务供给方；事中，可建立区级智慧救助调度中心，借助数字技术对救助服务实时调度，以及监控社会机构的服务过程；事后，建立“服务质量与项目支持资金捆绑”机制，按照服务质量划拨项目资助资金，倒逼社会机构不断优化救助服务的运行模式。此外，政府部门可以优化公益创投项目的运行周期，按照项目的不同功能，策略性地进行调试。如困难老人护理服务项目周期可由1年转变为2年及以上，以此减轻社会服务机构的合同焦虑，增加服务对象的认可度，促进自身的可持续发展。
（三）动员社会力量，优化社会救助生态圈
多样化的救助需求决定了单靠政府部门是无法有效供给的，为此引入多类型的社会资本力量尤为重要。按照政府部门为主导、社会组织为主体、其他力量作补充的思路，整合社会资本力量。在政府部门方面，一是健全完善市、区两级社会救助联席会议制度，由民政部门牵头，建立信息共建共享机制，定期交流救助经验、共享救助资源、讨论救助难点等。二是在社会组织方面，建立社会组织交流会议制度，实现各机构间能够分享救助服务经验、整合救助服务功能、协调救助服务人员。同时，鼓励本地社会组织向其他地区典型的社会机构交流学习，不断优化自身的运作机制。三是在其他社会力量方面，除继续完善志愿服务平台外，要重新赋能困难群体，利用困难群体熟人网络的优势，去发现其他困难群体或困难家庭的隐藏性贫困，努力做到“应兜尽兜”。此外，还应该积极引入市场型的社会机构，如保险公司拥有系统性的调查方法与专业性的业务人员，可以帮助政府处理入户调查、摸排困难家庭等事务性工作。最终，形成辖区内的救助生态圈，以中心圈层为困难家庭，向外逐层嵌入救助服务力量，实现地区社会救助工作的可持续发展。
（四）提升基层服务能力，递送专业性、温情式的救助服务
在救助体系中，基层经办人员的流动性大、待遇水平低、社会认可度差等问题尤为突出。为此，一是完善奖惩机制与容错纠错机制。落实基层社会救助经办人员交通与通讯专项补贴费，开展典型宣传及激励表彰活动，增强社会救助工作职业荣誉感、归属感。落实“三个区分开来”的要求，进一步规范基层社会救助领域激励担当作为容错免责减责工作，充分调动工作人员干事创业积极性主动性创造性，建设敢想、敢干、敢担当的基层队伍。二是各区加快培育一支稳定性高、业务性强的“救助小管家”队伍。综合运用定期培训、实地督导、交流研讨等方式，持续提升经办人员业务素养，不断提升基层力量在救助政策宣讲、困难群众精准识别、救助服务温情递送等方面的工作水平，实现救助服务的专业化、温情化，推动民生兜底保障工作高质量发展。